“小金库”专项治理工作政策制度解答
一、什么是“小金库”，如何认定“小金库”？
（一）“小金库”的概念
“小金库”是民间俗语。反映国家的政治经济生活的一种现象，始于上世纪七十年代末财政部组织清理的“小钱柜”，而1986年开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。此次专项治理之所以还沿用这个提法，就是考虑到这个提法容易得到大家的理解和支持。
改革开放以来，我国开展了两次全国范围的大规模专项治理“小金库”行动，一次是1989年，第二次是1995年。
如何认定“小金库”呢？1995年，在国务院办公厅批转财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”意见的通知》，将“小金库”定义为：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。这次在借鉴以往“小金库”的定义，充分吸取现行法律、法规相关规定内容，并广泛征求部门与地方意见，经反复研究与讨论，将“小金库”定义为：是指违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。
对比这两个定义，我们可以明显感觉其中的差别。主要在三个方面：一是不突出设立“小金库”的手段和方法；二是不区分单位财务会计部门帐内或预算管理，强调符合规定的单位账簿；三是“小金库”不仅仅局限在资金，强调各项资金及其形成的资产。
认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。从现实情况看，许多财政违法行为，其性质等同于“小金库”。如在往来科目中列收列支；超范围、超标准发放奖金、津贴；公款旅游；请客、送礼等，但只要是在国家规定的账簿内登记、核算，就不能认定为“小金库”，只能按违反财政、财务、会计法律、法规、制度进行处理、处罚。
（二）“小金库”的形成方式。
中纪委、监察部、财政部、审计署《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发[2009] 7号）中列举了“小金库”七种主要形成方式：
1、违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；
2、用资产处置、出租收入设立“小金库”；
3、以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；
4、经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”；
5、虚列支出转出资金设立“小金库”；
6、以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；
7、上下级之间相互转移资金设立“小金库”。
这7种并没有涵盖“小金库”的全部形成方式，只是列举了常见的主要的形成方式。从上面的7类方式中，我们实际可以归纳为两大类，第一大类是收入不入法定帐册，如果单纯就账查账是不会发现的，需要我们根据被检查单位的业务职能、机构设置、内部管理等情况进行综合判断。第二大类就是可以在被检查单位的会计账册中发现一些线索，通过对有关经济业务核实来查证，是通过查账可以发现的，它需要我们一些查账经验和技术方法。
上述1、2、4属于一类，我们可以简称为截留收入式，它的主要特点是收入不入法定账册，这种截留还包括机关事业单位的预算外收入、基金收入、事业收入、接受捐赠、赞助等取得的资金，劳务收入、价外费用、正常或不正常的折扣、折让、佣金、回扣等。
3、5、6、7的共同点是先在大账上通过一些手法把钱转出去，再进行消费或支出。这一大类是我们到一个单位通过检查账簿，通过一些职业判断，可以把“小金库”线索锁定的。其中3、6简称套取式或者叫骗取式。这也是机关事业单位比较常见的形式之一。5、简称虚列支出式。7、简称转出转回式。
（三） “小金库”的存放方式。
1、现金形式。
2、银行存款形式。
3、有价证券形式。
4、固定资产形式。
5、股权和债权形式。
6、其它形式。
（四）“小金库”支出用途。
1、以为职工谋福利、留住人才为借口乱发奖金、补贴。
2、拉关系走后门进行请客送礼或为有关部门付账。
3、小团体旅游的费用。
4、购置不便公开的商品。
5、少数几个人私分。
6、用途不便公开或应由个人支付的费用。
7、为本单位职工发放工资、奖金缴纳应由个人负担的个人所得税。
8、其他。
二、“小金库”的资金来源
“小金库”资金（资产）来源众多。党政机关、事业单位“小金库”资金来源主要包括：
一是财政拨款；
二是政府性基金收入；
三是专项收入；
四是行政事业性收费收入；
五是罚没收入；
六是国有资本经营收入；
七是国有资源（资产）有偿使用收入；
八是资产处置收入；
九是资产出租收入；
十是经营收入；
十一是利息收入；
十二是捐赠收入；
十三是附属单位上缴收入，等。
三、“小金库”的表现形式
《实施办法》对“小金库”表现形式进行了高度概括，主要包括：
一是违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；
二是用资产处置、出租收入设立“小金库”；
三是以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；
四是经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”；
五是虚列支出转出资金设立“小金库”；
六是以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；
七是上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。
从实际情况来看，“小金库”存在形态十分繁杂，具体来说：
（一）现金形态。现金形态存放的“小金库”在现实生活中非常普遍。基本特点是：金额相对于银行存款较小，支配权一般掌握在单位的个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。表现为：一是收入不入账，保险柜直接存放现金。通常是利用非正规票据或自制票据，将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不入账，或利用一些个人交款后索取发票的意识不强，收款单位以各种借口不开发票，将其收入隐藏形成 “小金库”资金。二是采用虚列支出的方法，套取现金。如：以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。三是虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成小金库。四是商业行为的各种回扣，等。
（二）银行存款形态。银行存款形态的“小金库”，是当前小金库的主要形态，金额往往较大，支配权层级相对现金形式来说一般要高些，主要由单位或部门支配，一般挂靠于二级单位或关联单位，部分甚至以个人存款形式存在。如：将收入存放在下属单位、学会、协会、工会等账户，将其成为私设“小金库”的“避风港”；通过下属单位走账，将收入存放在帐外单独设立的账户；通过收入转移、将资金直接存入个人账户，躲避日常监管等等。
（三）有价证券形态。有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。这类形态的“小金库”可以说是在当前金融证券市场异常活跃的情况产生的一种新形式的“小金库”。一般来源于公用闲置资金或其它“小金库”资金在违法理财过程中形成的产物，而购物卡还可能是下属单位或关联单位运用“小金库”资金购买赠送的。
（四）固定资产形态。固定资产形式的“小金库”，多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映，为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础，多与资产出租、处置收入不入账等相关。一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，也有利用特殊资源与其他单位合作获取的，还有一部分用资金购买形成。固定资产来源途径大致有两类：一是来源于行政事业单位改制过程中形成的账外资产；二是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外单位，在本单位不但不入账，就连账外账也没有，表面上可能表现为某种借用关系。例如，不少行政事业单位将门面房、房屋、设备等出租，收取租金收入。有的单位仅将部分收入纳入账内，搞“阴阳合同”，有的单位则直接在承租方消费，以支抵收，收支均不入账。
（五）股权和债权形态。这里的股权与债权主要是指单位或部门与关联单位之间股权、债权关系，不包括股票、债券等有价证券。这种股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。其来源，可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成账外“小金库”；也可能是以权利作为交换而形成的所谓“干股”，成为“小金库”。这种形式的“小金库”隐蔽性较强，只有经办人和单位（部门）领导等少数几个人知道，有的单位只有一人知道。
四、“小金库”资金的使用方向
“小金库”资金的使用五花八门，违法性质的恶劣程度以及违法情节严重程度也不尽相同。但概括起来说，“小金库”的使用方向主要有：
一是弥补经费，其中有的是弥补正常经费的不足，但大部分是提高标准、扩大范围导致的经费不足；
二是购建资产；
三是发放奖金、津补贴、福利等；
四是接待宴请、公款旅游；
五是礼品礼金支出；
六是私分。
五、“小金库”的基本特点及发展趋势
根据工作实践，“小金库”大体呈现出以下基本特点：
一是资金来源是公用的；
二是形成方式是隐蔽的；
三是使用性质是违法的。
